Erik Bengtsson och Love Christenssen analyserar finanspakten och reder ut begreppen.

Den 1 mars skrev EU-ländernas ledare under den så kallade ”finanspakten”, här kallad europakten, och pakten befinner sig nu därför i den fas av nationella ratificeringar (med vissa komplikationer) som, som den irländske nationalekonomen Brian M Lucey konstaterar, i de länder (Irland) som ska ha folkomröstning går ut på att regeringen i princip säger till folket: rösta nej till pakten eller den så dödar vi den söta kattungen.

Vad för typ av skapelse är europakten?

Europakten är inte av akut vikt för svensk politik, där S och M tycks ha nått ett märkligt konsensus om att Sverige ska gå med ”under vissa förutsättningar” men inga omröstningar á la Irland står för dörren, och vi vill därför ägna denna text åt att diskutera vad europakten egentligen betyder och innebär, på sikt. Vad för typ av system är den? Oss veterligen har inte en enda ekonom har gått ut i debatten och hävdat att europakten skulle lösa Europas ekonomiska problem. Tvärtom har man från vänster till höger fördömt pakten och inte skrädit orden: Joseph Stiglitz kallar den ”självmordspakt”[1], Financial Times Martin Wolf säger om dess syfte att bestraffa avvikare att ”It may feel good. But it will not work”[2], Oxford-ekonomen Kevin O’Rourke konstaterar att Europas ledare återigen visar sig vara i förnekelse om vad som orsakat krisen[3], och Ronald Reagans tidigare chefsekonom Martin Feldstein, numera professor vid Harvard, säger att pakten kommer ”producera väldigt hög arbetslöshet utan en väg till återhämtning – kort sagt, en depression”[4]. Simon Wren-Lewis, professor i nationalekonomi i Oxford, säger att medan den nuvarande nedskärningspolitiken i USA och Storbritannien leder till mycket högre arbetslöshet, så kan den få än mer dramatiska konsekvenser i eurozonen där ECB inte tycks kapabla (när räntorna redan är låga) eller villiga att stimulera tillräckligt mycket för att kompensera för nedskärningspolitikens kontraktionära effekter[5]. Paul de Grauwe, professor vid universitetet i Leuven, och tre andra nationalekonomer skriver i Financial Times att medan 1930-talets nedskärningspolitiker kan ursäktas med att de inte visste bättre (Keynes hade ännu inte blivit ett household name), så är dagens anti-keynesianska politiker som ”cult followers who refuse to avail themselves of the treatment that will save their lives”[6]. Antonio Fatas professor vid INSEAD säger att EU-ledarna ”insist on maintaining a system that does not work”[7]. Också credit rating-institutet Standard & Poor’s förhåller sig skeptiska till den nedskärniningspolitik – nyliberala nedskärningar för nedskärningarnas skull – som Europas politiska ledare älskar så mycket, och när S & P nedgraderade Frankrikes kreditvärdighet i mitten av januari förklarade The Economist:

”According to S&P, EU leaders have misdiagnosed the euro-zone crisis. They have focused too much on tackling the increase in governments’ budget deficits, which is only part of the problem. As a result, they did not pay enough attention to the deeper causes of the crisis: the divergence in competitiveness between the euro-zone’s core of strong economies and its struggling “periphery” as well as the huge cross-border debts that stem from this gap. Reforms based solely on fiscal austerity could easily become self-defeating, notes S&P.”[8]

Kärnan till varför europakten inte är någon lösning på kontinentens problem så som de manifesterats i denna kris är: denna kris utlöstes inte av för höga budgetunderskott eller för höga statsskulder. Statsskulderna är ett symptom på krisen, inte vad som utlöste den[9]. Före smällen 2008-09 hade Spanien och Irland utmärkta statsfinanser, och det var dagens stjärnor Tyskland som först och oftast bröt mot ”stabilitets- och tillväxtpaktens” budgetregler. Budgetpolitiken före 2008 kan därför inte alls förklara vilka länder som drabbades hårdast av krisen. Vad som däremot kan förklara detta är handelsbalanser.

Som ännu ett exempel på att europakten inte är någon lösning[10] kan man ta att när ”marknaderna” (dvs investerare) reagerat försiktigt positiv på antydningar om framsteg i förhandlingarna, så har detta inte varit för att mer europakt i sig skulle vara bra för Europas ekonomier (det skulle den inte vara), utan för att ECB:s chef Mario Draghi antytt[11] att ECB kommer föra en mer expansiv politik ifall EU-ledarna enas om mer union, och det är mer aktiv ECB-politik som investerarna tror på[12].

Europakten är alltså inte någon lösning på Europas ekonomiska problem. Vad är den då, och inte minst: varför är den då? Betänk att inte alla aktörer i samhället har samma intressen vad gäller ekonomisk utveckling och att det finns en höger-vänster-dimension i den ekonomiska politiken. Europakten är utifrån detta perspektiv enkel att förstå som ett högerpolitiskt projekt för att försöka föra in anti-keynesianism i Europas grundlagar. Jan Werner Müller, professor i statsvetenskap vid Princeton, beskriver läget: ”what Angela Merkel wants for the Eurozone as a whole: rigid rules and legal frameworks beyond the reach of democratic decision-making.”[13] Europakten är inte till för att lösa den typ av ekonomiska problem som Europa lider av idag, utan för att förändra Europas politisk-ekonomiska ordning och förskjuta den ekonomiska politiken högerut.

Svensk vs. Europeisk budgetreglering

Ett frekvent förekommande argument för att Sverige skall delta i europakten är att vi med vårt överskottsmål redan tillämpar strängare budgetregler än de som blir bindande för medlemmarna i europakten. Sett till procentenheterna är detta korrekt: europakten tillåter ett strukturellt budgetunderskott på 0,5 % per år av BNP medan Sveriges överskottsmål för närvarande är 1 % över en konjunkturcykel. Följaktligen tycks frågan ”varför inte?” vara legitim. Emellertid finns några viktiga skillnader reglerna emellan.

I fråga om juridisk status skiljer de sig åt. Sveriges överskottsmål fastställs av riksdagen och kan, i princip, ändras ögonblickligen. Överskottsmålet är noga räknat ingen lag, även om riksdagen emellanåt förordas skriva in den i budgetlagen. Regeringen skall emellertid ” till riksdagen lämna förslag till mål för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål)”[14]. Inga sanktioner utgår om överskottsmålet inte följs och nivån på målet är på intet sätt fastlagd, varför det från finanspolitiska rådets håll föreslagits att överskottsmålet i stället borde benämnas saldomål; det är nämligen långt ifrån självklart att finanspolitiken saldomål alltid bör vara ett överskottsmål eller att det för den delen borde ligga på ad hoc-nivån +1%. Europaktens budgetregleringar är däremot av avsevärt tyngre juridisk karaktär. Budgetreglerna skall skrivas in i lag och vara av ”bindande kraft och permanent karaktär, företrädelsevis konstitutionell”.[15] Således är det svenska saldomålet ojämförligt mycket mer flexibelt och föränderligt än europaktens regleringar, som helt skall grundlagsfästas. Följaktligen tillåter det svenska saldomålet att det anpassa efter svenska förhållanden och behov, vilket europaktens regleringar inte gör.

Avgörande för hur strängt budgetmålet blir i praktiken, är sättet man beräknar det på. Det finns ett antal olika sätt att beräkna om det svenska överskottsmålet anses uppfyllt: det kan vara framåtblickande eller bakåtblickande, beröra offentlig sektor som helhet eller endast beröra staten men inte kommunerna och landstingen, vara ett mål om den offentliga sektorns skuld eller sparande, tidsperioden kan vara fast eller rullande.[16] Allt detta påverkar hur sträng saldomålet blir, exempelvis om man behöver kompensera tidigare avvikelser från saldomålet, vilket man inte behöver göra om målet är framåtblickande med en rullande tidsperiod. Hur Sveriges nuvarande saldomål beräknas är diffust nog (vilket finanspolitiska rådet även kritiserat regeringen för). Det svenska saldomålet ger dock regeringen och riksdagen mycket större friheter, än europaktens budgtetregler som endast tillåter ett strukturellt (i meningen konjunkturrensat) budgetunderskott på 0,5 % av BNP. Sveriges möjligheter att bedriva finanspolitisk stimuleringen i lågkonjunkturer är således avsevärt större med dagens regler. Visserligen tillåter europaktens budgetregler att länderna avviker under ”exceptionella omständigheter […] förutsatt att de tillfälliga avvikelserna […] inte riskerar finanspolitisk stabilitet på medellång sikt”.[17] Hur detta skall tolkas är en fråga för EU-domstolen, emellertid kan vi nog förutsätta att finanspolitisk stimulans utöver de automatiska stabilisatorerna i en vanlig lågkonjunktur inte anses var helt ”cricket”, som Keynes själv kanske hade uttryckt det.

Europakten och demokratins legitimitet

En större fråga som väcks i samband med europakten, i synnerhet för PIIGS-länderna, är den om demokratins legitimitet och hur den påverkas av europaktens budgetregler. Den tyske statsvetaren Fritz Scharpf har under lång tid fokuserat på ”multilevel governance” (ung. flernivåstyre) och demokrati, i synnerhet demokratiunderskottet i den europeiska unionen och dess konsekvenser för välfärdsstaten.

Enligt Scharpf[18] skapas legitimitet för demokrati genom ”kollektivt självbestämmande” inom realistiska ramar. Demokrati är ett tvådimensionellt koncept som relaterar till input såväl som output. Med input menar Scharpf att politiska val(möjligheter) skall kunna härledas till medborgarnas autentiska preferenser. Output-sidan fokuserar i stället på effektiv kontroll av det egna ödet. För en representativ demokrati implicerar det att politikerna i hög utsträckning faktiskt kan realisera medborgarnas kollektiva mål. Låt oss spekulera i hur de nya budgetreglerna kan komma att påverka demokratins ställning i Europa.

För att demokratin skall kunna legitimeras från ett input-perspektiv så krävs det att det finns politiskt meningsfulla val för medborgarna att ta ställning till.[19] Om det inte finns några alternativ eller om man inte får välja, exempelvis på grund av extern dominans, kan man inte tala om demokrati i meningen kollektivt självbestämmande. För att uttrycka det lite tillspetsat: om EU-kommissionen, och inte landets medborgare direkt eller indirekt genom de politiska partierna, beslutar om ett lands ekonomiska politik (vilket naturligtvis också innefattar dess övriga politik) i de fall där ett land avvikit från budgetreglerna, kommer knappast demokratins legitimitet stärkas.

Hur står det då till på output-sidan? Givet att skenande arbetslöshet, hänsynslösa privatiseringar och låg eller negativ tillväxt inte är det Europas medborgare vill ha, ser det onekligen mörkt ut. Den brutala åtstramningspolitik som den så kallade ”trojkan” för i exempelvis Grekland ger en fingervisning om hur kommissionen tänker sig att de som avviker sig från budgetreglerna skall sona sina synder. I stället för att stimulera ekonomier som ligger på gränsen till eller befinner sig i recessioner, skall man slakta sig ur dem med hjälp av idéer om ”expansionary contraction” och synergieffekter.

När politiken blir exogen i förhållande till medborgarna, blir ansvarsutkrävandet meningslöst och valdemokratin en tom ritual. Det är också mycket viktigt att betona att eurokrisen inte är en naturkatastrof utan följden av ett politiskt projekt, och att det därför skäligen kan ifrågasättas av de europeiska befolkningarna. Varför skall vi lida för euron? Men vem ställer grekerna till svars för den ekonomiska politiken? Att avsätta regeringen blir meningslöst när politiken sanktioneras från Bryssel, och Barosso och van Rompuy står båda utom räckhåll för Atens valurnor.

Austerity, ekonomisk ojämlikhet och politisk ojämlikhet

Även om man bortser från frågan om vilken som är den bästa ekonomiska lösningen för att uppnå budgetstabilitet på lång sikt, får den från Bryssel sanktionerade åtstramningspolitiken stora följder för den politiska jämlikheten. Det är uppenbart att de som drabbas hårdast av den nyliberala åtstramningspolitiken också är de som i högst utsträckning är beroende av och förlitar sig på välfärdsstaten. Det är också dessa människor som är minst politiskt organiserade och engagerade och således sämst kan hävda sina intressen i krissituationen.

Förutsatt att åtstramningspolitiken kommer att påverka den samhälleliga inkomstfördelningen så att den blir mindre jämlik, kommer detta få återverkningar på demokratin och det politiska deltagandet.[20] Studier av den samhälleliga inkomstfördelningens påverkan på demokratin visar att lägre jämlikhet nedtrycker politiskt intresse, hur ofta man diskuterar politik och valdeltagandet för alla grupper utom de rikaste, vilket leder till en ökad relativ politisk dominans för desamma.[21] Det är i synnerhet problematiskt att ökad ekonomisk ojämlikhet tycks ha en negativ påverkan på valdeltagande, eftersom att detta är den mest jämlika formen av politisk deltagande, i betydelsen att skillnaderna är mycket mindre mellan olika socioekonomiska grupper, än andra mer okonventionella former av deltagande.[22] Annorlunda uttryckt: ju större ekonomisk ojämlikhet, desto större blir de välbeställdas politiska dominans, vilket i sig kan tänkas förstärka den ekonomiska ojämlikheten. Den amerikanske statsvetaren Frederick Solt uttrycker det på följande sätt:

Greater economic inequality increasingly stacks the deck of democracy in favour the richest citizens, and as a result, most everyone else is more likely to conclude that politics is simply not a game worth playing.[23]

Om man ständigt är chanslös, varför skulle man då spela? Och om man inte gynnas av demokratin, eller om det överhuvudtaget inte finns någon demokrati i meningen kollektivt självbestämmande, varför skulle man stödja den?

Detta skall dock inte misstas för en normativ kritik av EU. Lika lite som man kan klandra kapitalismen för att orsaka arbetslöshet kan man klandra EU för att de bedriver en högerpolitik. Europakten måste förstås som ett politiskt projekt från höger. Ett projekt vars syfte är att bakbinda vänstern och förhindra en expansiv ekonomisk politik, som inte ser lösningen på den divergerande konkurrenskraften i form av att svälta Sydeuropa. Viktigt att förstå är dock att all den åtstramningspolitik som sanktioneras från Bryssel inte bara orsakar ett stort lidande för dem som drabbas av den, utan försvårar också vänsterns möjlighet att bedriva politik inom den representativa demokratins ramar. Naturligtvis finns det även andra politiska arenor att arbeta utifrån, men vi vet samtidigt att ju mer engagemang som krävs, desto större är biasen till de välbeställdas fördel.

Den största faran vore förstås att vänstern i PIIGS-länderna drabbas av en politisk förlamning och likgiltighet när den finner sig överkörd av en övermäktig höger. Därför handlar inte kritiken av den substanslösa valdemokratin så mycket om moral, som den handlar om vänsterns möjlighet att bedriva vänsterpolitik genom parlamenten, hur bristfällig man än anser denna arena vara.

Avslutning

Från svenska politikers håll hörs ibland argumentet att Sverige ”av solidaritet” med EMU-länderna bör ansluta sig till europakten. Frågan är dock med vem det är man solidariserar sig genom att stödja pakten, snarare än att kritisera den? Som vi har visat är dess konsekvenser för såväl ekonomins funktionssätt som för demokratin djupt problematiska. Den solidaritet som Sverige visar med EMU-länderna genom att stödja pakten är snarast den solidaritet som Robert Nyberg parodierar i sin skämtteckning med en EU-flagga-prydd skyskrapa i en anonym stad, från vilkens konferensrum på högsta våningen pratbubblan kommer: ”I kristider måste vi alla solidariskt ställa upp och sänka våra löntagares löner!”